Commerces pillés, bâtiments publics incendiés, véhicules détruits, commerçants blessés : le code de la sécurité intérieure permet une indemnisation par l’État, mais impose de distinguer les débordements liés à un rassemblement des opérations organisées pour détruire ou piller.

Au lendemain des incidents qui ont émaillé les manifestations des 17 et 18 octobre derniers, la colère a laissé place, dans plusieurs centres-villes, au bruit des débris que l’on ramasse et des devantures que l’on sécurise. À Paris, Lyon, Marseille, Lille ou Bordeaux, des commerces ont été vandalisés, parfois pillés, tandis que des bâtiments publics ont également subi des dégradations. À Limoges, l’incendie de l’hôtel de ville restera l’une des images marquantes de ce week-end de violences.

Derrière ces images, les premiers chiffres donnent la mesure des dommages : selon le bilan annoncé par le gouvernement le lundi 19 octobre, au moins 3 000 commerces auraient été touchés par des dégradations ou des pillages à travers le pays, un décompte encore provisoire. À Bordeaux, le bilan est particulièrement lourd : selon les chiffres de la Chambre de commerce et d’industrie, une centaine de boutiques ont été touchées, 50 sont hors service et 25 ont été entièrement détruites. Rue Sainte-Catherine, mais aussi cours Victor-Hugo, cours Alsace-Lorraine et cours de l’Intendance, les devantures endommagées dessinent une géographie des violences qui dépasse la seule grande artère commerçante. À Toulouse, une trentaine de boutiques ont été endommagées, dont une dizaine entièrement pillées, selon le président de la Fédération des commerçants de la ville.

Pour les victimes sinistrées s’ajoute désormais l’incertitude : qui paiera ? Au-delà des garanties d’assurance, le code de la sécurité intérieure ouvre une possibilité d’indemnisation par l’État. Mais cette protection dépend des circonstances précises des dégradations : le seul fait qu’elles soient survenues pendant un week-end de manifestations ne suffit pas à engager sa responsabilité.

1 – Une responsabilité sans faute, mais des conditions précises et restrictives

L’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure dispose que :
« L’Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens.
L’Etat peut également exercer une action récursoire contre les auteurs du fait dommageable, dans les conditions prévues au chapitre Ier du sous-titre II du titre III du livre III du code civil. Il peut exercer une action récursoire contre la commune lorsque la responsabilité de celle-ci se trouve engagée. »

Ce texte rend l’État responsable des dommages résultant de crimes ou délits commis « à force ouverte ou par violence » par des attroupements ou rassemblements, armés ou non, contre les personnes ou les biens.

Il s’agit d’une responsabilité sans-faute c’est-à-dire que la victime n’a pas à démontrer une défaillance de l’Etat.

Cette victime peut être un particulier, un professionnel mais aussi une collectivité publique. Ainsi La commune de Saint-Lô a bénéficié du remboursement de frais de nettoyage après deux actions agricoles, le tribunal ayant admis l’indemnisation des conséquences des déversements de fumier, pneus et déchets devant la préfecture (TA Caen, 24 mai 2024, n° 2102567, Commune de Saint-Lô.)

Plusieurs conditions doivent néanmoins être cumulativement réunies :

• un crime ou un délit, tel qu’une destruction volontaire, un incendie ou un vol ;
• des faits commis à force ouverte ou par violence ;
• leur attribution à un attroupement ou rassemblement répondant aux critères jurisprudentiels ;
• un dommage directement et certainement causé par ces faits.

Il faut distinguer les conditions légales de l’indemnisation et les indices utilisés par le juge pour déterminer si les dommages proviennent réellement d’un attroupement.

Le critère central n’est pas simplement l’existence d’une manifestation : c’est le rattachement des faits dommageables à une action collective, par opposition à une opération autonome organisée pour détruire ou piller.

La dimension collective du groupe

Pour appliquer cette règle, le juge examine le nombre de participants, leur comportement commun et leur insertion dans le mouvement. Il n’existe pas de seuil numérique général à retenir comme une règle automatique. Ainsi le juge administratif a déjà été amené à considérer que des barrages réunissaient une dizaine à une quarantaine de manifestants permettait à ce critère d’être remplie ; à l’inverse, des actes de vandalisme commis par petits groupes de trois ou quatre personnes après une manifestation ont été exclus (voir en ce sens CE, 28 février 2025, n° 473904 ; CE, 3 mars 2003, n° 242720).

Le caractère public et identifiable du rassemblement

Une mobilisation annoncée, visible, inscrite dans un mouvement connu et donnant lieu à des interventions policières se distingue d’une opération clandestine. Le juge vérifie par exemple si les actions étaient annoncées sur les réseaux sociaux, s’inscrivaient dans une contestation nationale. La visibilité reste toutefois un indice ; elle ne crée pas, à elle seule, un droit à indemnisation.

La finalité du groupe

Le juge recherche surtout pourquoi le groupe s’est constitué : pour exprimer un mécontentement ou pour commettre les infractions à l’origine des dommages ?

Ces attroupements ou rassemblements doivent avoir été constitués pour exprimer un mécontentement ou une revendication, sans avoir pour objet principal la réalisation de dommages (CE, 28 févr. 2025, n° 47149).

Ainsi il n’y a pas attroupement ou rassemblement lorsque les membres du groupe agissent à des fins personnelles (CAA Bordeaux, 8 mars 2005, n° 01BX01745).

Les conditions de ce régime arrêtées par le juge permettent de distinguer :

• la préparation de la manifestation ou du blocage, qui n’exclut pas automatiquement le régime ;
• la préparation d’une opération autonome par un groupe structuré constitué à seule fin de commettre des infractions, qui peut l’exclure.

De même, le caractère volontaire d’une destruction ne suffit pas à écarter l’indemnisation : le texte couvre précisément des crimes et délits. Le Conseil d’État a ainsi retenu le rattachement de l’incendie d’un garage au rassemblement spontané formé après la mort de deux adolescents, malgré l’emploi de cocktails Molotov et de moyens de communication (CE, 30 décembre 2016, n° 386536).

Débordement d’une manifestation ou opération de pillage : ce que montrent les précédents

La distinction décisive porte sur les circonstances des violences. La jurisprudence dégage ainsi plusieurs critères concrets pour départager les dossiers.

Pour un commerce vandalisé ou pillé, il convient de répondre aux questions suivantes pour savoir s’il l’on peut bénéficier du régime précité :

• Quand ? Pendant les violences collectives, dans leur prolongement immédiat ou plusieurs heures après la dispersion ?
• Où ? Sur le parcours ou à proximité des affrontements, ou dans un lieu rejoint à l’occasion d’une opération distincte ?
• Par qui ? Des personnes issues du rassemblement, ou un groupe autonome dont le lien avec celui-ci n’est pas établi ?
• Comment ? Débordement collectif, déplacement coordonné vers une cible, effraction avec matériel spécifique, emport organisé de marchandises ?
• Dans quel but ? Expression d’une contestation ayant dégénéré, ou attaque destinée principalement à voler ou détruire ?

Aucun de ces éléments ne suffit isolément.

En application de ces indices et critères, le tribunal administratif de Bordeaux dans une décision de 2023 a ainsi déjà considéré que des dégradations d’agences CIC lors des manifestations des « gilets jaunes » à Bordeaux, des 8 et 22 décembre 2018 et des 5 et 19 janvier 2019, devaient être indemnisées par l’Etat parce qu’elles se rattachaient aux manifestations ou à leur prolongement immédiat, sans éléments précis établissant l’intervention de groupes constitués uniquement pour commettre des délits. (TA Bordeaux, 2 octobre 2023, n° 2104816, ACM IARD).

À l’inverse, le même tribunal a rejeté la demande concernant le saccage de l’agence Société Générale Bordeaux-Rousselle, cours d’Alsace-et-Lorraine, pour ces mêmes évènements. Il a considéré que les dégradations procédaient d’une action préméditée et organisée par un groupe structuré utilisant la manifestation pour commettre des infractions : les images de vidéosurveillance mentionnées dans la plainte n’avaient, en outre, pas été produites devant lui (TA Bordeaux, 20 mai 2025, n° 2206812, AXA France et Société Générale).

Pour les sinistrés des 17 et 18 octobre, ces deux affaires soulignent l’importance d’établir le déroulement précis de l’attaque, au-delà de sa proximité ou lien avec le cortège.

Plus récemment, le Conseil d’Etat a confirmé par un arrêt du 28 février 2025, dans les affaires Sanef et Lib Industries, qu’une action annoncée et organisée à l’avance pouvait relever de ce régime : l’organisation préalable ne suffit donc pas à exclure l’indemnisation lorsque l’action exprime un mécontentement et n’a pas pour objet principal de causer les dommages invoqués.

À l’inverse, les actes d’un groupe constitué à seule fin de commettre des infractions restent exclus.

Plusieurs décisions de février et mars 2026 l’illustrent : le Conseil d’État a refusé l’indemnisation de dommages liés à des pillages et destructions en Martinique et en Guadeloupe, malgré le contexte de contestation sociale.

La juridiction a pu considérer par exemple dans une de ces affaires qu’aucun lien n’était établi entre l’intrusion des pilleurs et le mouvement revendicatif. Les faits se sont déroulés dans le contexte d’un mouvement de protestation soutenu en Guadeloupe, à compter du 15 novembre 2021, par plusieurs organisations syndicales autour de mots d’ordre relatifs aux mesures sanitaires contre l’épidémie de la covid-19 et au coût de la vie, où d’importants troubles à l’ordre public ont conduit, à compter du 19 novembre 2021, à l’instauration par le préfet de la Guadeloupe d’un couvre-feu entre 18 heures et 5 heures. Or, le Conseil d’Etat relève que les dommages subis par des magasins dans la nuit du 19 au 20 novembre 2021, alors que le couvre-feu était en vigueur, ont résulté de pillages délibérés ou de la propagation des flammes et des fumées consécutives à l’incendie et au pillage du magasin voisin par un groupe d’individus qui, s’étant introduits dans la zone commerciale sans qu’aucun lien ne soit établi entre leur intrusion et les mouvements de revendication (Conseil d’État, Chambres réunies, 6 février 2026, 496676 ; Conseil d’État, 5ème Chambre, 18 mars 2026, 496688).

À La Réunion, un magasin de motos situé au Port avait été cambriolé dans la nuit du 18 au 19 novembre 2018, pendant le mouvement des « gilets jaunes ». Les auteurs avaient utilisé une meuleuse pour ouvrir le rideau métallique avant d’emporter des motos et des équipements. La cour administrative d’appel de Bordeaux a écarté l’indemnisation : les moyens employés et l’ampleur des dégradations révélaient une action concertée, tandis que l’occupation d’un giratoire voisin ne suffisait pas à rattacher le cambriolage à un attroupement (CAA Bordeaux, 14 janvier 2025, n° 23BX03195, Prudence Créole et Besta Bavaria Moto).

Ainsi une vitrine brisée, un commerce pillé ou un bâtiment incendié ne donnent pas automatiquement droit à une indemnisation par l’État. La question déterminante est celle du rattachement des dommages au rassemblement : résultent-ils de ses débordements ou d’une opération distincte, menée par un groupe constitué pour commettre des infractions ?

Pour les événements des 17 et 18 octobre 2026, ces précédents invitent ainsi à constituer un dossier par lieu, par horaire et par épisode : dans une même ville, voire une même rue, tous les dommages ne relèveront pas nécessairement du même traitement juridique.

L’incendie d’une mairie appelle la même analyse : ni la nature publique du bâtiment ni la gravité des dégâts ne permettent, seules, de trancher.

2 – Une autre voie : la responsabilité de l’Etat pour carence fautive

Lorsque les conditions du régime des attroupements ne sont pas réunies, notamment parce que les destructions résultent d’une opération organisée de pillage, une autre voie demeure envisageable : rechercher la responsabilité de l’État pour carence dans la prévention des troubles.

Il ne s’agit plus de démontrer seulement l’origine collective des dommages, mais d’établir une faute dans l’anticipation ou l’organisation de la protection, un préjudice et un lien suffisamment direct entre les deux.

L’article L. 111-1 du code de la sécurité intérieure dispose que :
« La sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice des libertés individuelles et collectives.
L’Etat a le devoir d’assurer la sécurité en veillant, sur l’ensemble du territoire de la République, à la défense des institutions et des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l’ordre publics, à la protection des personnes et des biens. Il associe à la politique de sécurité, dans le cadre de dispositifs locaux dont la structure est définie par voie réglementaire, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale ainsi que les représentants des professions, des services et des associations confrontés aux manifestations de la délinquance ou œuvrant dans les domaines de la prévention, de la médiation, de la lutte contre l’exclusion ou de l’aide aux victimes ».

Cet article rappelle le devoir de l’État d’assurer la sécurité des personnes et des biens ; cette obligation impose des mesures appropriées aux risques connus, sans garantir une sécurité absolue.

Le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie en a récemment donné une illustration à propos d’un commerce de surf et d’articles de plage situé à Dumbéa, pillé puis incendié à compter du 15 mai 2024. Il a retenu une faute de l’État pour ne pas avoir envoyé en temps utile des forces de sécurité suffisantes, malgré des alertes nombreuses et les demandes de renforts du Haut-Commissaire, alors qu’il disposait d’un délai permettant d’anticiper la crise. (TA Nouvelle-Calédonie, 11 décembre 2025, n° 2500101, Société Allianz IARD).

La Cour administrative d’appel de Bordeaux, saisie en appel a confirmé que l’État avait commis une faute. Toutefois, la Cour a annulé le jugement en rappelant que la faute est susceptible d’engager sa responsabilité à condition qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain. La Cour a finalement considéré que les manquements de l’État tenant au défaut d’anticipation ne peuvent être regardés comme la cause directe des dommages subis par demandeurs (CAA Paris, 3 juill. 2026, Sté Allianz IARD, no 26PA00914).

La cour administrative d’appel de Lyon a aussi rejeté une action dénonçant l’insuffisance de la protection à Lyon et Villeurbanne : les critiques concernant les émeutes étaient trop générales et les mesures de surveillance, de coordination et de présence policière effectivement prises ne permettaient pas de caractériser une carence (CAA Lyon, 2 avril 2024, n° 22LY00245).

Pour les sinistrés des 17 et 18 octobre, ce fondement alternatif suppose donc d’établir un dossier précis : démonstration d’une gestion défaillante de la sécurité, alertes adressées aux autorités et, menaces identifiées, précédents locaux, chronologie des demandes de protection et éléments établissant en quoi l’insuffisance alléguée des mesures a contribué au dommage. Il peut être invoqué subsidiairement au régime des attroupements, devant le juge administratif lorsqu’est en cause la prévention des troubles, mais la seule ampleur des destructions ne suffit pas à démontrer la faute.

3 – Constituer les preuves avant qu’elles disparaissent

Pour les sinistrés, il ne peut que leur être conseillé de constituer deux ensembles de preuves : celles du déroulement des faits : articles de presse, vidéos, témoignages, horaires, plainte, localisation du cortège et celles du préjudice : factures, inventaires, expertise et documents comptables.

Une perte d’exploitation exige notamment de démontrer la perturbation effective de l’activité. Ainsi, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté une demande concernant un hypermarché de Gaillac lorsque des accès demeuraient possibles et que les pertes n’étaient pas directement rattachées aux blocages (TA Toulouse, 16 juin 2025, n° 2206532).

Il faut également déclarer immédiatement le sinistre à l’assureur, sans attendre un dossier complet, puis vérifier les garanties, franchises et exclusions.

L’indemnisation de l’État doit tenir compte des sommes déjà réglées : un même dommage ne peut être indemnisé deux fois.

4 – Formaliser une demande d’indemnisation auprès de l’Etat : 100% des indemnisés ont tenté leur chance

Afin de bénéficier de ce régime ou d’engager la responsabilité de l’Etat, une réclamation indemnitaire préalable, motivée, chiffrée et accompagnée des justificatifs doit être adressée à la préfecture du lieu du sinistre, avec preuve de réception.

En cas de rejet, le tribunal administratif peut être saisi dans un délai de recours de principe de deux mois, sous réserve des règles de notification et d’opposabilité des délais et voies de recours, y compris lorsqu’une décision implicite de rejet naît du silence administratif.

La demande indemnitaire devra en toute hypothèse être formalisé dans le délai de prescription quadriennale : pour les sinistres intervenus en 2026, ce délai court en principe du 1er janvier 2027 au 31 décembre 2030, sauf interruption ou suspension. En d’autres termes, les sinistrés ont jusqu’au 31 décembre 2030 pour solliciter une indemnisation qui n’aurait par exemple pas été prise en compte par l’assurance.

Pour conclure

L’indemnisation par l’État demeure donc une perspective à examiner, mais elle impose, hélas, de faire preuve de patience : entre l’instruction de la réclamation et un éventuel contentieux, les démarches peuvent s’inscrire dans la durée.

Pour les sinistrés, l’enjeu est surtout d’obtenir réparation des préjudices laissés à leur charge après l’intervention des assurances, sans qu’un même dommage puisse être indemnisé deux fois.

Prendre contact avec un avocat dès les premières démarches permet d’apprécier les chances de succès d’une demande, de réunir les preuves utiles et de préserver ses droits dans les délais applicables.